高田健の憲法問題国会ウォッチング
ちょっと待ってください、「原発国民投票」 論
（１） はじめに
３月11日の東日本大震災の中で発生した福島第一原発の未曾有の事故は、被災地の東日本をはじめ、全国、全世界を震撼させています。
遅まきながら政府も認めたように、この事故はチェルノブイリ原発事故に並ぶ 「レベル７」 という大災害であり、現在も収束することなく、
進行中の歴史的な大災害です。
いま多くの市民がさまざまな形で被災者救援に立ち上がっています。国際的にも多くの努力があります。
その連帯感に基づく市民の行動は感動的でさえあります。そのなかで原子力発電所についての議論が研究者や市民の間で積極的に展開され、
それらの人びとは原発の延命、維持にきゅうきゅうとする政財界、学会、メディアなどへの批判をくり広げています。
また全国各地で多くの市民たちが街頭に出て、「原発なしで暮らしたい」 「原発を止めよう」 「危険な原発を廃炉に」 「エネルギー政策の転換を」 などと叫んで、
脱原発のデモをくり広げています。いま日本社会に市民運動のあらたな高揚の局面が生まれています。
私たちにとって、いままずもって必要なことは東日本大震災の被災者の救援と、
なかでも放射能の被災にさらされている子どもたちをはじめ福島第一原発の被災者の救援です。そして、こうした災害を再び引き起こさせないために、
なんとしても 「脱原発社会」 を実現することです。そのためには、山口県上関などをはじめ新たな原発建設計画の中止と、
既存の全ての原発の廃炉を計画的に実現することであり、福島県の被災者や原発作業員の被曝の救済です。
そして自然エネルギーの推進を中心とした、大量生産・大量浪費の社会的価値観の変革によるエネルギー政策の転換の実現です。
私たちの市民運動は、これから、この課題を背負って、長くきびしい運動に全力で取り組んで行かなくてはなりません。
こうした課題に直面する私たち市民運動の一部から、いま 「原発国民投票」 を要求する運動の提起があります。
また、それでなくても一般的に言って、こうした 「国民投票を」 という期待は少なからず市民の中に存在するとおもわれます。
この危険な原発に対して、自らの意志を何らかのかたちで表明したいという願いは健全で、ごく当然なことでしょう。
しかし、私たちが脱原発をめざして 「国民投票」 という手段をとるように運動することが正当かどうかの判断は慎重さを要することがらであり、
それは重大な危険性をはらんでいます。取り急ぎ、この問題について検討しておきたいとおもいます。
（２） 原発国民投票運動提唱者が主張しているもの
原発国民投票の提唱はいくつか聞こえて来ますが、今のところまとまったものとしては４月20日に、
ある市民のメーリングリストに東京の河内謙策弁護士が提起した 「原発国民投票」 の提案（以下、河内提案）以外に知りません。
失礼をかえりみず、河内提案を勝手に取り上げ、議論の都合上、筆者が要約して紹介し、これに添って問題点を検討することをお許し下さい。
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私たちは、「このままでは日本は亡びる」 「脱原発の国民投票を成功させるしかない」 という思いから結成された、政党から独立した、
小さな法律家・市民の団体です。
私たちは、日本の原発政策の根本的転換を実現するための最も確実な道は、脱原発の国民投票を成功させ、それを背景に脱原発の法律を制定し、
その法律の力で原発企業や原発関係者の行動をコントロールする以外ないと考えます。
しかし、日本で国民投票を実現するには、多くの国民が国民投票を望んでいるということを国会に分かってもらい、
そのための法律を制定してもらわなければなりません。それゆえ、私たちは圧倒的多数の国会請願署名を皆様と一緒に集めたいと思っています。
今こそ日本国民の “原発NO！” の意思を総結集しましょう。
署名をする人：[請願事項] と [請願の趣旨] に賛成であれば、思想・信条を問いません。個人でも団体でも可。個人の場合は未成年でも可。
日本在住であれば国籍は問わない（ただし、国民投票の投票権者は、日本人に限定していることをご理解ください。）
署名の期限：当面、本年５月末を第１次集約、７月末を第２次集約、９月末を第３次集約とします（それ以降のことは、後日発表します。）集約後、
適切な時期に衆議院議長・参議院議長に請願する予定です。
１ 日本の原発政策の転換の是非を問う、以下の事項を主たる内容とする国民投票を実施するための法律を制定してください。
１） 国民投票の内容は、以下の２項目のそれぞれにつき、賛成、反対、保留を意思表示するものとする。
① 新たな国民投票で原発の安全が確認されるまでの間、原発の増設・新設を一切禁止する。
② 日本に存在する既存の原発については、危険性の高いものから段階的に廃止する。
２） 投票権者は18歳以上の日本国民とし、１国民投票事項につき１票の権利を有するものとする。
３） 投票期日は、福島第一原子力発電所のすべての原子炉がいわゆる冷温停止状態に入った後、なるべく早い期日とする。
２ 上記立法と同時に、国会は、国民投票に示された国民の総意に従う旨を決議してください。
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では、以上の 「河内提案」 を順次、検討してみたいと思います。
（３） 原発問題は国民投票にふさわしいかどうか
日本国憲法には第96条で、国会で憲法改正の発議がされたら、国民にそれを問うための国民投票を行うことが書いてあります。
憲法改正以外の課題に関する国民投票の規定は憲法にはありません。
この間、憲法調査会設置以降の国会での憲法改正国民投票をめぐる議論の中で、
憲法以外の重要問題についても国民投票ができるようにすべきだとの意見が、とりわけ民主党のなかからあり、
参議院での改憲手続法の議決の際にはこの問題は検討課題として 「附帯決議」 に加えられました。
日本は他の多くの国々と同様に代表民主制を基本にして、補完的に憲法改正問題では直接の国民投票を想定しています。
私は主権在民の立場から、重要な課題について国民に直接、投票の形で信を問うべきだとする主張一般には反対しませんし、
できるだけそうした国民の意志表明の機会の拡大をめざすことに賛成です。しかしそれは無条件、無前提ではありません。
国民投票制度には慎重に検討すべき多くの問題があり、国民投票のやり方、
国民投票法の中身によっては民主主義に全く逆行するようなものになる可能性があるからです。
憲法第95条には 「一の地方公共団体のみに適用される特別法は、法律の定めるところにより、
その地方公共団体の住民の投票においてその過半数の同意を得なければ、国会は、これを制定することができない」 とあります。
95条が認めているのは特定地域に限られた立法における住民投票です。
法律は建前上、全国民に平等に適用されるものですが、一地方にのみに適用される法律が作られると、
その地域の住民だけが特別の制約や不利益を受けることになりかねないため、その是非を判断する権利を保障するために住民投票を規定したものです。
しかし、この規定による住民投票は一度も実施されたことがありません。
実際には沖縄への基地の集中とか、特定の農漁村への原発の押しつけが狙いであり内容であっても、
法律の建前では 『全国の不特定の地域』 とされてきたからです。
また92条には 「地方公共団体の組織及び運営に関する事項は、地方自治の本旨に基いて、法律でこれを定める」 とあり、
94条には 「地方公共団体は、その財産を管理し、事務を処理し、及び行政を執行する権能を有し、法律の範囲内で条例を制定することができる」 とあります。
これまで、原発や基地やダムなどで住民投票が行なわれたのも、これらによる条例制定に基づいて行われてきたもので、
住民投票それ自体は法的な強制力を持たないが、地方公共団体の首長や議会の判断に対する 「政治的な力」 としての効果を持ってきました。
これも当事者住民に意見表明の場を保障したもので、民主主義の実現にとって重要な規定でした。
これらの主旨からみても、ある地方の課題について他の地方の人が国民投票の形で賛否の投票をするのが妥当かどうかは、重要な問題です。
とりわけ、ある地方と他の地方とが対等・平等の関係になく、一方の犠牲の上に他方の利益が成り立っているような関係のもとでしたら、どうでしょうか。
つまり、一国のエネルギー政策について国民投票で、直接、全主権者から意見を聴こうというのは、
一見すると主権在民の原則に則っているように見えますが、原発が立地された 「過疎地」 の犠牲の上に、
大都会の消費・浪費生活が成り立っている構造を放置したまま、
大票田の都市も、「過疎」 の地方も 「同じ一票」 で投票を行なうことを要求することが本当に公正・平等なのか、大いに疑問が残ります。
この問題の正当性を、ヨーロッパのいくつかの国々で国民投票が行われているからとの例示だけで説明するのはあまりに乱暴すぎます。
今回のように、多くの死傷者や避難民を出した東日本大震災に伴う福島第一原発事故のあと、多大な放射能被災に苦しんでいる福島県のひとびとと、
首都圏や関西の大都市の住民とは、果たして 「対等」 なのでしょうか。
このところのいくつかのマスメディアの世論調査の結果で 「原発現状維持」 が多数との結果が出ていることも、この問題との関係でゆえなしとしないのです。
（５） で述べますが、どのような国民投票法なのかによって、さらにこの問題は不平等きわまりないものとなります。
結論をいいますと、「原発国民投票」 は 「原発住民投票」 とは似て非なる、真の民主主義とはいえない不公正・不平等を前提にした提起なのです。
（４） 脱原発をめざす国民投票法は可能か
上記の立場から、私は原発国民投票法案を作ること自体に賛成できないので、作られる法案の内容に全面的に詳細に立ち入る立場にありません。
以下、国民投票法案の提起がいかに問題であるかを証明する範囲に限って、論じることにします（同様の問題を、私はかつて 「改憲手続法」 の議論のなかで、
いくつかの文章に書いたことがあります）。
この河内提案でも自覚されているように、原発問題を問う国民投票を実現するには国会でまず原発国民投票法を制定させるしかありません。
そして、提案は 「（国民投票で脱原発が多数を占めることで）それを背景に脱原発の法律を制定し、
その法律の力で原発企業や原発関係者の行動をコントロールする以外ない」 と言っています。
ですから河内提案はたくさんの署名を集めて、「日本で国民投票を実現するには、多くの国民が国民投票を望んでいるということを国会に分かってもらい、
そのための法律を制定してもらわなければなりません」 という 「国民投票法制定の請願署名運動」 になります。
言うまでもないですが、こうした法律を作るには国会の多数派の同意がいります。
河内さんはその多数の議員を動かすために 「圧倒的多数」 の署名を集めるのだといいます。
この国会の多数を獲得できるような 「圧倒的多数」 の署名の可能性の問題があります。
考えてもみてください。今回の福島第一原発の事故で、世論を前に動揺しているとはいえ、
いまの国会は原発の 「安全神話」 を前提に永年にわたって原発推進政策を積極的に推進してきた自民党や、民主党、
公明党の議員によって圧倒的多数が占められているのです。これが財界や官僚や、原発推進の御用学者や、メディアと癒着して、
今日の政治を司っているのが永田町の実際です。これがいま大きく動揺しているのは事実ですが、
これらの政治家の原発に対する基本的立場が変わるというほどのためには、よほどの動機が必要でしょう。決して楽観できません。
提案者の河内さんは 「署名の期限」 について 「当面、本年５月末を第１次集約、７月末を第２次集約、９月末を第３次集約とします（それ以降のことは、
後日発表します）」 （河内提案を支持するある人は 「脱原発に向けて国民投票を求めてゆく運動は必要だし、
それをやるとしたら今を置いてないことも事実です」 とその緊急性を指摘しています）と言い、
その後 「適切な時期に衆議院議長・参議院議長に請願する予定」 ですと述べています。
ほんとうでしょうか。もとより、これは議長に請願してことが終わるわけではありません。
国会に請願し、そのあと、署名に表現されたような 「国民の意志を尊重する」 国会議員たちが国民投票法案を起草して、議会にかけ、
採択してもらうという計画です。
さてこの国民投票法案が起草されて国会にかけられなければ、ことは始まりません。民主党、自民党、公明党、
その他が賛成したくなるほどの署名を一体、何筆集めるつもりでしょうか。おそらく、この場合は数十万や数百万単位の署名では話になりません。
私の記憶では、かつて国鉄の分割民営化に反対する課題で 「国民の足を守る」 という3000万署名がありましたし、
教職員組合の皆さんも１千万単位の署名運動に取り組んだことが何度かあります。
このような規模の請願署名が実現したとしても、
いまの国会で市民が要求するような脱原発を可能にする過半数の国会議員の支持を得るのは容易ではないと思います。
残念ながら、今のままではほとんど不可能だという以外にありません。
立法運動はそれを実現することが獲得目標であり、間違っても 「運動自体に意義がある」 などというオリンピックのような話ではないはずです。
河内さんは実現にどのような 「保障」 があると考えているのでしょうか。
（５） どのような国民投票法なのか
万が一、国会の多数派が 「原発国民投票法」 策定に取り組むとしても、難問山積です。すでに述べましたが、国民投票法は国会の多数派がつくるのです。
国会の多数派に有利な、多数派が認める、国民投票法でしかありえません。
すでに紹介しましたが河内提案の国民投票法は以下のようなものです。
「１） 国民投票の内容は、以下の２項目のそれぞれにつき、賛成、反対、保留を意思表示するものとする。
① 新たな国民投票で原発の安全が確認されるまでの間、原発の増設・新設を一切禁止する。② 日本に存在する既存の原発については、
危険性の高いものから段階的に廃止する。
２） 投票権者は18歳以上の日本国民とし、１国民投票事項につき１票の権利を有するものとする。
３） 投票期日は、福島第一原子力発電所のすべての原子炉がいわゆる冷温停止状態に入った後、なるべく早い期日とする。
２ 上記立法と同時に、国会は、国民投票に示された国民の総意に従う旨を決議してください」
河内提案は原発危機が進行中の 「いま、なぜ国民投票ですか」 という批判を考慮し、福島第一原発が 「冷温停止状態に入った後、
なるべくはやい期日」 と述べています。
原発災害は目下進行中であり、「冷温停止状態」 を実現するには大変な努力と幸運が必要です。
そしてこれでは 「冷温停止状態後」 もひきつづき放射能 「汚染地域」 で暮らす住民にとっては 「国民投票」 への参加など、たいへん過酷な話です。
まずこうした前提が問題なのですが、それでは話が進みませんので、話題をすすめましょう。
仮に投票法案を作ることになったとして、国民投票法案の選択肢はどうするか。河内提案は３択ですが、
この間の憲法国民投票で国会の多数派が考えてきたのは、一般的には○、×の二択です。選択肢は市民の提案そのまま受け入れるのではなく、
国会の多数派が自分に都合の良いように、周到に準備してつくることができます。
河内提案では、「原発の増設・新設を一切禁止」 「既存の原発の段階的廃」 を賛成・反対・保留の三択になっていますが、
こういう選択肢を今の国会の多数派が果たしてつくるでしょうか。
例えば投票する事項を 「国民に必要な電力の保持のために必要最小限の原発を維持する」 などとして、これに○か、×か、
を選択させるなどという選択肢のほうがありそうです。
さらに河内提案では投票権者は18歳以上、日本国籍を持つ者としています。民主主義についての理解が全く不十分です。
原発の被害をもっとも受ける者は若者です。若者は長期にわたって被害を受けます。この人びとが意志表明できない国民投票はまやかしです。
憲法の国民投票問題で、18歳投票権が議論の中心を占めましたが、私たちは市民の側は、15歳、義務教育年齢終了後と主張したことがあります。
日本でも過去に地域の住民投票の年齢制限ではまれにこうした場合がありました。できるだけ若者に開放すべきですし、最低限でもこのようにすべきです。
国籍も問題です。放射能被害は国籍にかかわりなく受けるものですから、日本に一定期間居住する人すべてに権利が認められるべきです。
河内案が国会の多数派の受けを狙って、日本国籍保有者に限定しているのは問題です。
国民投票運動にしても、国民投票期間（数ヶ月なのか、半年なのか、１年なのかは大組織と市民の力量の違いから、
市民の意見を浸透させる上で見逃せない問題です）の問題、国民投票運動（宣伝・広告の公営部分と自主部分の割合と量の限度。
公務員の投票運動参加の制限問題）などなどの問題があります。
煩雑になりますから、詳細に展開するのは省きますが、財界や電気関係の組織（企業、組合）などは組織力も資金力も、権力もあります。
広告・宣伝や広報期間などを自由にするのは一見公平ですが、もともと組織的・資金的ハンディを背負っている市民には不利なしくみです。
こうした点で、財界、権力、マスメディアなどと癒着した原発保持派と、脱原発を願う市民とのたたかいでの平等性、公正性、
等々を国民投票法でどのように制度的に保障するのか、そもそもそれができるのかが問題です。
これは一定の狭い地域で行う住民投票と、全国規模の国民投票との決定的な違いになります。
くり返しますが、国会の多数派が定める法律ということを忘れてはなりません。
（６） この国民投票の有効性の問題
河内提案の 「上記立法と同時に、国会は、国民投票に示された国民の総意に従う旨を決議してください」 という箇所は極めて楽観的すぎます。
仮に原発国民投票が実現したとしても、憲法第96条で規定されている憲法改正国民投票とは異なり、
憲法に規定されていない原発国民投票には国会に対する強制力がありません。多数派の国会議員は、憲法を盾にとり、自らの意志に反する可能性のある、
立法権の制限につながる要求を容易に認めないでしょう。
この間の地方自治をめぐる住民投票のさまざまな場でも類推できる事例が少なくありませんでした。
万が一、「国民投票がうまくいった」 としても、あれこれの口実を設けて、「参考にする」 程度におとしめるのが関の山ではないでしょうか。
沖縄の県民投票に対する国の態度を思い出してください。
河内提案は 「それ（国民投票）を背景に脱原発の法律を制定し、
その法律の力で原発企業や原発関係者の行動をコントロールする以外ないと考えます」 と述べていますが、
現在の国会の多数派が 「原発企業や原発関係者の行動をコントロール」 できる法律をつくると考えるのは、残念ながらほとんど幻想だと思います。
（７） 真に脱原発を実現する道は 「国民投票運動」 ではない
河内さんの 「このままでは日本は滅びる」 という危機感に、私は直感的に違和感があるのですが、ここでは論じません。
周知のように、多くの自覚的市民が脱原発に賛同しつつあるにもかかわらず、「世論」 は必ずしも、脱原発に有利ではありません。
それはこれだけの原発震災に直面してもなお、菅内閣・民主党があいかわらず、あいまいな姿勢をとり続け、これまで推進してきた自民党や公明党も同様で、
永田町全体の空気が脱原発になっていないことと合わせ、電力業界をはじめ財界、官僚機構、マスメディア、
学会などが従来の立場から脱しきれていないことによるものです。
そしてこれらの人びとが、電力不足を大手メディアなどを使って大々的に宣伝し、脱原発の危険性を植え付けているからです。
私たちにいま求められていることは、国民投票を実施せよと主張することではなく、この世論の状況を変える運動をつくることだと思います。
そのためには、直面する被災者の救援と合わせて、大量生産、大量浪費の従来型社会と価値観を変え、
自然エネルギー中心のエネルギー政策への転換をめざすオルタナティブの提起と、その政策実現のための努力が求められています。
そして原発新設の停止と既存の原発の廃炉に向けて、段階的・計画的な原発の停止と廃炉を実現しなくてはなりません。
そのためにも、地域に密着した脱原発運動をつよめ、住民運動の力で自治体行政を変革し、
緊急に危険な原発からひとつひとつ止めていく闘いが求められています。
先の菅直人首相による 「浜岡原発の全炉停止」 は永年にわたる市民や研究者の運動が、政府をそこに追い込んだことを想起すべきです。
これと合わせて、国際連帯を含めた全国的な市民運動の展開が必要であり、脱原発のデモや署名運動等による世論の形成が肝要です。
そして、これと結合した政策実現のための国会への働きかけが必要で、これらこそ脱原発にすすむもっとも確実な道だと思います。
2011年５月13日
